国家发改委能源局启动《石油天然气法》起草前期工作，让各方颇费思量的是，对于这样一个日益重要的行业，该如何破除垄断的同时保证效率？
十年前后，中国石油行业内外形势都发生了巨大变化，单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。
“政府应该定规立制，打破垄断，培育有效竞争市场。”11月12日，在北京举行的2005年中国石油论坛上，五矿进出口商会会长陈浩然的发言引起会场上一阵骚动。
陈浩然在论坛上第一个发言，在他所作的《积极、稳妥地推进中国石油经济市场化进程》的演讲中，他把正着手起草的《石油天然气法》视作“打破垄断、实现石油经济市场化的根本保证”。
国家发改委能源局局长徐锭明日前透露，《石油天然气法》的起草前期工作已经开始。
10月17日，发改委能源局召集中石油、中石化、中海油、中化、中联煤、国家发改委能源研究所等单位的负责人和专家学者商讨《石油天然气法》的起草事宜。“争取在较短的时间研究制定出一部好的石油天然气法。”与会代表建议，应尽快组成石油天然气法起草工作小组。
“国家单独为一个行业立法，这是很特殊的情况。”中国政法大学副教授马燕评价。
这种特别“待遇”背后，是各界对该法充满期待，能否打破石油行业的垄断，在这一日益重要的能源领域引入竞争机制，则成为其最大悬疑之一。
石油单独立法历程
在今年7月9日黑龙江石油流通体制改革专题研讨会上，国家发改委副秘书长曹玉书表示，将积极研究和推进石油领域体制改革，力争有所突破，创建一个公平、公正、透明的市场竞争环境，包括上游和流通环节等。
其中，加快制定《石油法》及其相关配套法规和实施细则，被曹玉书列入改革的配套政策体系的首要位置。
近日，中石化人士透露，各方拟定的建议稿已经基本成型，即将递交能源局共议。
“在政策和法律层面进行改革，而不是改良，正是发改委的使命。”中国石油大学罗东坤教授说。
早在1995年，全国人大有207名代表提议制定《石油法》。当年，原计委能源交通司一度组织人马起草了草案，并递交了国务院法制局。后者将该法还列入了二档立法项目。
但是反对意见的出现，还是使这次立法努力最终流产。
据曾参与该立法动议的罗东坤教授介绍，当时反对的理由主要有两个，一是已有矿产资源法，石油行业完全可以适用。二是立法资源有限，如果每个能源领域都要单独立法，立法机关无法承受。
据商务部一位人士分析，当时石油立法未能成行可能出于另外一种思路：即鉴于石油行业的特殊性，改革最好通过行政手段的不断调整进行，待到石油市场逐渐完善之后，再行立法不迟。
罗东坤说，“这是没有看到石油行业的战略性”。
1993年，中国成为成品油的净进口国，1996年又成为原油的净进口国。2003年国内30％的石油靠从国外进口，成为世界第二大石油进口国。
统计显示，1996年到2004年间我国原油进口量从2000多万吨增加到1.17亿吨，2005年前9个月我国进口原油9396万吨。
10年当中，石油行业也进行了一系列改革。1998年，中国按照上下游一体化的思路组建了中石油和中石化两大公司，将石油企业的政府职能和企业职能分离。在2000年前后，先后完成了三大石油公司的海外上市工作，引入国外战略投资者，并在WTO协议中，加入了对外开放石油市场的承诺。
“但与中国整体的经济市场化相比，石油行业仍有较浓的计划色彩。”五矿进出口商会会长陈浩然表示。
据罗东坤教授统计，我国目前涉及石油天然气方面的现行有效的法律级文件有15个、行政法规有62个、部门规章有1024个、地方性法规有1642个。
“数量众多却不统一、可操作性差、有些重要制度未规定、效力层次低是我国石油行业法律现状的特点。”罗东坤说。
最近，来自高层的动作表明，中国正在谋求运用制定法律的手段来解决石油行业的发展问题。
由商务部发布的一份研究报告显示，世界各国近年来通过石油立法，“打破国有公司的垄断地位”业已成为趋势之一。
就在今年年初，国务院发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），明确规定民营资本可以进入石油行业，并可以在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。
来自发改委能源局的最新消息显示，由该局制定的《石油行业中长期发展规划》已于近期获国务院批准。正是在这样的背景下，《石油天然气法》被纳入了单独立法的考虑。
企业利益法制化担忧
就在11月12日的2005年中国石油论坛上，五矿进出口商会会长陈浩然对石油行业的垄断状况进行了批评，希望运用立法的手段予以打破。
“虽然有些企业和专家认为，垄断是保证市场稳定供应的需要，只有垄断才能维护我国石油产品供应的安全，但从国际经验和我国实际需要来看，推动石油经济市场化更有助于维护石油供应安全。”陈浩然表示。
然而现行市场状况下的立法能否打破垄断，则有怀疑的声音。
“目前，石油天然气市场处于中石油、中石化、中海油三巨头垄断的状态。民营企业与三巨头的地位并不对等。在这种市场环境下，难以保证立法的公允性”。商务部政策研究室的一位人士日前对记者表示。
1998年，我国石油行业重组后，成品油批发专营权，汽油、柴油零售定价权以及市场监督权基本上都掌握在中石油、中石化两大集团手中，而后的成品油零售市场整顿，又将2001年9月后新建加油站掌控在两大公司手中。
资料显示，到目前为止，中国已有加油站8.4万家。其中国有加油站占53.3%，其他所有制占46.7%，非国有加油站中外商投资的占2%.国有石油企业占有绝对优势。
2005年上半年财报显示，仅中石油上半年就净赚616.24亿元，同比增长36.1%.中石油一家公司创造的利润，就相当于中国所有国有及国有控股企业上半年净利润的1/5.“在石油行业上中下游，甚至对国家政治的影响，两巨头显然拥有更大的话语权和实力，这种情况下立法很容易将两巨头的原有市场格局和既得利益以法律化的形式维持下来。与其这样，不如通过市场的完善，不断以行政指令及时调控。”上述商务部人士认为。
“现在石油天然气行业的监管主体很多。上游要经过发改委、国土资源部的批准，中游炼化要接受环保总局的监督，下游流通又要服从商务部的管理，部门之间的利益很难协调。加上目前垄断的市场结构又很难发挥自身的平衡作用。在这种情况下，一旦出现一部失衡的法律，将不利于行业的完善。”中国能源网CEO韩晓平说。
不过，商务部发布的《国外石油立法情况分析报告》有如此表述，许多国家正是通过立法放弃了国有公司的垄断地位，国有石油公司与其他企业享有平等的市场主体地位，而多头监管的体制，也将通过立法得以废除。《报告》称，“许多国家的经验证明，石油立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场的惟一有效手段。”
石油巨头的诉求
问题似乎正变成一个争论：法律究竟是维护现行格局的手段，还是促进改革的利器？
“即使不是寡头和民营之间的角逐，法律也很容易成为寡头内部利益再分配的工具。”发改委一位不愿具名的官员发表个人意见认为。
参加10月17日座谈会的三大石油公司的一位代表透露，会后，各方按照能源局的要求，在起草一份本单位关于石油立法的建议稿。在该公司目前形成的建议稿中，包括：建立采矿权的强行收回机制、建立采矿权的流转市场、放开目前由三大石油公司垄断的对外合作专营权等内容。
统计资料显示，目前三大石油公司和其他公司登记的石油天然气勘查面积（含少量煤层气勘查面积）合计为423万平方千米，占可勘探面积的94%.但矿业权年度检查表明，已登记的油气勘查区块至少有百分之三十的区块面积未完成法定最低勘查投入，按上述数据计算，闲置面积每年至少达130万平方千米。
虽然目前尚无公开的具体数字，但业内人士认为，中石油很早开展石油勘探业务，而且1998年石油行业大规模重组后，又侧重石油天然气开发，因此这些闲置面积中，应以中石油的数量居多。
“中石化1998年才开始石油勘探业务，由于历史原因，中石化上游原油开采能力又远远落后于炼化能力，充满了对油田的渴望。”一位业内人士分析。
“我们建议从法律上建立一种强行收回机制并建立流转权市场，如果企业没有完成最低义务工作量或者超过了一定的勘探时间进度表，就应该由国家强行收回或进入流转市场，由别的公司来进行勘探开发。”中石化法律部的一位负责人认为。
对于所谓石油业对外合作专营权，指国家授予某企业在一定区域内对外合作进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。例如陆上的对外合作专营权分属中石油、中石化，而海上对外合作专营权则专属中海油。
这种格局到近年来才有所改变。
2004年4月，国务院常务会议上确定了勘探环节对内相互开放的重大改革方向，三大石油巨头的竞技正式延伸到海上油气田开采领域。
2004年5月，中石油获得国土资源部颁发的在南海18个区块的勘探许可证。而在此前，中石化则早已“曲线下海”，通过旗下的新星石油与中海油合作，再与外国油公司合作开发东海油田。
“中海油不会忍受别人对自己对外合作专营权的窥视。”中海油一位人士私下表示。
2003年6月份，高盛公司亚洲首席分析师发布研究报告称，中国有关部门将取消中国海油的海上油气对外合作专营权。中国海油总公司在香港的上市公司中国海油的股价两天内下跌了6％，损失近10亿美元市值。
2003年7月16日，时任中海油CEO的卫留成宣布，海上油气对外合作专营权是一种国际惯例，在《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》尚未修改之前，中国海油总公司仍将享有此项专营权。
事实上，尽管中海油早已“登陆”，开始开放陆上的石油销售网络，但这种开放只局限于各大石油公司内部的自营权，石油业上游的勘探权利仍限于巨头之间，对外合作的专营权也并没有本质改变。
“我们不反对民营企业进入上游勘探开发领域。但勘探开采是一个高风险的领域，应该规定较高的资质”。参加10月17日座谈会的三大石油公司的一位代表对记者表示。
“显然，三巨头更希望竞争是‘窝里斗’———肥水不流外人田，怎么争抢，蛋糕还要是他们的。”商务部一位人士说。
反垄断还是有效竞争
“石油行业应该就是一个国有大企业占据优势地位的企业。”石油管理干部学院韩学功表示。韩此前在国营油企工作多年，他认为，“非公36条”允许民营资本进入石油行业，并不表明石油行业就是一个竞争性行业。
国家开发银行专家委员会常务副主任王大用则把降低石油行业进入门槛允许数百家石油企业进入搞竞争的做法称为“竞争拜物教”。
他认为，特定行业是否适用完全竞争法则，要具体分析。从国际范围内来看，石油行业属于寡头竞争的行业，天然属于大企业的天下。尽管在国内，三大石油公司规模可算庞大。但与国际石油巨头相比，还有相当距离。
“关键不是要对三大进行拆分，或给其引入更多的竞争者，而是要强化其内部治理结构，放开价格管制，让三大巨头进行真正的竞争。”王大用认为。
2005年8月24日，经济学家盛洪发表《该结束了，石油垄断》一文认为，改变目前石油企业垄断状况的首要途径，是从目前三大石油公司内部“势力范围”着手。
“中国现在之所以垄断严重，还因为几大公司在很大范围内是划分地盘的，在地盘之内它是百分之百的垄断。所以现在如果打破地盘，三家公司也会形成竞争关系。”盛洪在文章中表示。
对外经贸大学法学院教授黄勇介绍，各国的反垄断法反对的并不是垄断企业的状态，而是反对其垄断行为。据了解，中国的反垄断法（草案）当中，也是类似的规定。
照这样的逻辑，《反垄断法》通过后，也只能对三大之间的垄断行为进行规置。而三大石油公司的垄断地位是否能够继续维系，则取决于《石油天然气法》中的具体规定。
“现在世界各国石油立法的趋势之一是取消国有公司的垄断地位。但是每个国家有自己的特殊情况，保不保留国有石油公司的垄断地位，这还要综合各方面的情况判断。”11月13日，国家发改委能源研究所一位人士对记者表示。
■链接
国际上现有石油法律的三种模式
1对不同专业领域分别立法
这种模式的特点是针对石油行业某特定领域单独立法，一般见于法制较完善、市场经济较成熟的西方国家，如美国、加拿大和英国。
在美国，陆上石油勘探开发适用1920年《矿产租让法》和1987年《联邦陆上石油天然气租让修正案》，海上石油勘探开发适用1953年《水下土地法》和《大陆架土地法》，行业管理适用1977年《能源部组织法》等，能源效率适用1992年《能源政策法》等，环境保护适用1990年《清洁空气法》和《石油污染法》等，矿区使用费管理适用1982年《联邦石油天然气矿区使用费管理法》，石油安全适用1975年《能源政策和节约法》，管道运输适用1996年《管道安全责任与合营法》。
2上下游分开立法
这种模式的最大特点是石油行业上游和下游领域一般各有一个基本法律，多见于自产不足的石油消费国，如日本、韩国和印度就是采用这种模式。这些国家的石油进口量很大，国内自产石油远远不能满足需求，需要专门针对下游领域的法律来保障国内供应和消费。
在日本，上游领域主要适用《石油天然气资源开发法》，规定石油天然气资源开采的批准程序，推动勘探开发活动。另外，为了加强海外勘探开发，《石油公团法》规定日本石油公团代表政府指导和监控日本公司的海外勘探开发，并对日本公司海外勘探开发提供经济援助和税收优惠。下游领域主要适用《石油业法》，该法涵盖了石油炼制、进口和销售等业务，目的是实现稳定的石油供应。
3全行业统一立法
这种模式的特点是整个石油行业适用一个基本法律，这个基本法律涵盖了勘探开发、炼油、运输、进出口和销售等所有领域，一般见于经济对石油的依赖性较强、国家对石油行业干预较多的国家，如巴西1997年《石油法》、印度尼西亚2001年《石油天然气法》和委内瑞拉2002年《石油基本法》就是采用这种模式。（谢晓冬 高泽阳）
新京报 2005年11月18日
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