甘肃4家机场从民航总局移交至甘肃省政府，标志着历时两年多的民航体制改革宣告结束。这一轮改革中，民航实现了政企分开，组建了三大航空运输集团和三大航空保障集团，90家机场下放地方，改革的广度和深度前所未有。但是企业大面积亏损的现状、民航市场的无序竞争，以及出行业发展中的许多矛盾，也随着改革的推进逐渐暴露出来。与此同时，全社会对民航业的期盼似乎随着改革的深入更多了。人们希望，出行能更便捷，机票能更便宜，安全能更让人放心。

据预测，未来20年中国民航运输总量将从目前全球第五位升至第二位。高速发展的过程往往是新问题不断出现的过程，民航仍然面临着继续通过改革强身健体的重大课题。

内部改革任重道远

体制改革为民航企业创造了良好的外部环境，但企业能否在做大的同时真正做强，还有待于加快内部改革。

重组后的民航运输业三大集团，从规模上看个个都是“巨无霸”。大有大的好处。航空公司拥有更多的航线、更多的飞机，有助于整合资源，使其发挥更大的作用。如西南航加盟国航后，国航对原有机型进行调配，使其拥有统一的空中客车机队，大大降低了航材维护的成本。南航重组了北航、新疆航，航线遍布大江南北，为旅客提供了更丰富的选择。

不过，大也有大的难处，最典型的是机构庞杂、人员负担沉重。国外民航企业人机比是100∶1，国内约为200∶1，三大集团平均达到260∶1。冗员抬高了成本，也降低了运行效率。重组后，三大集团无一例外地成为大而全的企业，除航空运输及酒店、旅游等上下游产业外，还涉及房地产、制造业等多个行业，急需精干主业。与此同时，航空公司还要面对更加激烈的市场竞争，应对此起彼伏的机票价格大战。

体制改革结束了，而企业改革任务更加艰巨。航空公司与民航总局脱钩后，行政干预是少了，来自政府的关照也少了，企业得重新学习如何作为独立的市场主体参与竞争。过去一年多，三大集团都加快了内部整合的步伐，但仍然挣扎在亏损和盈利的临界点上。改革仍是任重道远。

公众需求不断增长

体制改革给老百姓带来许多实惠。消费者权益保障加强了，民航的服务质量也有所提升，但消费者对民航仍有诸多不满。

北京到上海的航线，每天有三四家航空公司经营着20多个航班。竞争让老百姓受益，他们很容易选择到合适的航班、买到便宜的机票。中西部地区的乘客却没这幺幸运。不少航线只有一家航空公司运营，一天只有一个航班。尽管民航总局规定，独家经营的航线折扣没有底线，但事实证明，这样的规定没多大意义。垄断的航线很少打折，更谈不上不突破折扣底线。

民航的服务质量也屡受批评。有的航空公司说，同样是交通运输企业，与铁路、公路相比，民航的服务已相当不错。但消费者不这幺看。一方面，对于很多人，乘飞机不仅是要到达目的地，还是一种享受，他们对服务的预期比较高。另一方面，民航的空中服务一直不错，地面服务相比之下则差了一截，这种反差也增加了消费者的不满。民航总局已在致力解决这一问题，各航空公司也把提高服务质量作为一项重要任务来抓，但与消费者的要求还有很大距离。

还有一些问题则是民航高速发展带来的。今年上半年全行业罢机、罢飞事件时有发生，航班正点率略有下降，由此引发的争端不断升级。除天气等客观原因以及航空公司服务不到位外，一个不容忽视的因素是，在市场需求旺盛、运力猛增的同时，民航相关硬件没能完全匹配，服务没能及时跟上。东航重组以来重新规划航线，航班量增长迅猛。仅今年4月，从上海始发的航班就增加了50%。密集的航班，使飞机、飞行员乃至维修、地面服务人员满负荷运转。消费者盼望能有更多航线打破垄断，让他们充分享受竞争的好处。东航在过去几年的“旅客话民航”活动中深受好评，上半年航班正点率却排在了末位。今年前5月，全国共有4666万人次乘飞机，与2002年同期相比，增长36%。市场需求旺盛是件好事，但航空公司如何在赢得市场的同时让消费者满意，还有许多工作要做。

行业管理不能越位、缺位

长期以来，民航总局扮演着既是航空运输业的“裁判员”，又是“运动员”的双重角色。而今，民航总局去掉了“运动员”身份，完成了一场真正意义上的自身“革命”。据民航总局局长杨元元介绍，今后总局将主要承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。

过去一年里，民航总局已经朝这个方向做了许多工作。民航对外开放度进一步提高，市场准入逐步放宽，多元化的投资机制正在建立。在民航总局看来，政企分开使其更容易保持客观的态度，更多地考虑公众利益，推动行业的健康发展。但事实上，政企分开后，民航总局同样面临着许多新课题，包括如何兼顾行业利益和消费者利益、如何在行政监管中既不越位又不缺位。以票价为例，消费者总是盼望票价越低越好，应当完全放开价格以实现充分竞争。但在民航总局看来，票价完全放开的条件还不成熟，容易引发恶性竞争。如果企业的利益受到很大损害，消费者的利益也无从谈起。观点不同使民航总局在消费者眼中仍然对企业庇护太多。再如最近的航班延误补偿政策，消费者认为民航总局出台的意见太模糊；航空公司觉得这属于企业提高竞争力的措施之一，政府部门不应插手。民航总局也很为难，既要让消费者满意，又不能干预企业的具体事务以免造成越位。

与企业一样，民航总局彻底转变职能、当好“裁判员”，也有一个不断学习和逐步完善的过程。(白天亮)

人民日报 2004年7月20日